針對事業單位的工資改革正在步入深水區。有報道稱,由人力資源和社會保障部負責起草制定的 《事業單位崗位績效工資制度》將于近期出臺,這表明我國事業單位體制改革進入了一個更加市場化社會化的層次。
事業單位算是我國的一個特色性機構,一般指以增進社會福利,滿足社會文化、教育、科學、衛生等方面需要,提供各種社會服務為直接目的社會組織。其在功能上對應的是國外的非營利組織(NPO)、非政府組織 (NGO),國外的這些組織是社會自治組織,也就是說,這些功能是由社會來承擔的,政府基本上不對這些機構的運作進行強制性的直接行政干預。
從歷史上看,我國出現大量的事業單位,是建國之后所形成的一個全能型政府管理體制的邏輯延伸。事業單位“管”的是“事”,即社會事務,在改革開放之后,社會事務越來越多,一方面政府管不過來了,同時由政府包辦社會事務效率非常低,故而必須推進事業單位體制改革,把社會事務交給社會來管理。當前的事業單位體制改革,并不是一個加工資或者降工資的問題,而是要理順事業單位存在的邏輯和職能,建立與日益形成的大社會相適應的社會管理體制。
我國的事業單位體制機構相對比較臃腫、效率也相對不高,越來越難以適應市場化體制。因此,自改革開放以來,我國事業單位已經進行了三個輪次的改革。分別是1980年代的“放權式改革”,1990年代的“剝離性改革”,以及最近十年來的“合理化改革”。這三個輪次的改革,有成功的經驗也有失敗的教訓,如文藝團體、電影制作等領域的市場化就進行得比較成功,而教育、醫療衛生等系統的改革則尚有較多欠完善的地方。經驗和教訓都表明,事業單位改革的核心還是在于行政與事務要徹底分離,只要是市場和社會能承擔的職能,就應該充分地市場化,而在特定階段還必須由政府充分承擔責任的領域,如醫療、教育等公益性很強的行業,還有待進一步探討政府承擔職能的方式。
消息表明,這一輪的事業單位崗位績效工資制度改革,除了義務教育學校和基層衛生機構及鄉鎮衛生院兩類事業單位之外,在第三波分類改革中得以保留的公益類事業單位都將涉及在內。目前看來,改革的基本思路是今后從業人員的工資將分解為崗位工資和績效工資,比例整體確定為7:3、6:4和5:5三檔,公益性質越強,其崗位工資占比越大,崗位工資由國家財政承擔,績效工資將由行業和地方政府來承擔。
根據這一思路,可以認為這仍然只是一個過渡性的改革,政府依然在承擔所有的工資發放,只不過是在工資結構上有所改變,而并沒有讓事業單位完全回歸社會化。這是因為事業單位體制改革的邏輯即“行政”與“事務”的徹底分離并沒有貫徹到底。這或許有很現實的原因,如目前社會組織的發育還并不健全,社會力量還不能完全承接事業單位所承擔的所有職能,等等。此外,應該承認,這樣的改革思路也有務實的一面——這一輪的改革涉及的人員依然非常多,筆者粗粗估算約在2000萬人以上,一刀切地社會化或市場化,可能會對廣大從業人員的利益造成一定程度的沖擊。
從中國的轉型經驗來看,摸著石頭過河的改革是相當成功的路徑,但今后改革的步伐完全應該邁得更大一些。具體到事業單位改革,就是要更加強化對社會力量的培育,讓社會組織能盡快承接社會事務管理的大部分職能。目前的問題并不在于社會力量的匱乏,而是政府的全能型體制轉型還不夠堅決,就此來說,有必要放松對社會組織從批準成立到日常監管的控制程度,促進社會組織盡快成長起來,讓更多有能力有意愿承接社會管理職能的社會組織盡快涌現出來,如此,才能為我國的事業單位體制改革營造一個健全的外部環境。
(作者為浙江大學公共管理學院副教授)
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